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依法治国:为环境保护注入强大动力

 依法治国4个字,以前所未有的高度出现在党的十八届四中全会公报中。

  在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,四中全会提出的依法治国理念对于生态文明建设和环境保护工作具有怎样的指导意义?生态文明建设和环境保护工作如何才能更好地发挥法治的引领和规范作用?环境法治如何才能通过科学立法、民主立法,体现权利公平、机会公平和规则公平?如何在全社会尤其是政府和公众间建立环境法治的价值理念和信仰?带着这些问题,记者走访了相关专家。

  在依法治国理念的引领下,把各种资源开发和经济发展活动关进制度笼子里

  上世纪七十年代,人们的法治观念普遍不强,很多部门开展工作都是靠行政指令来推行的。

  回忆起环境保护领域的立法进程,环境保护部环境与经济政策研究中心主任、研究员夏光觉得很自豪:“环境保护领域一直高度重视法治建设工作,到上世纪八九十年代,环保领域已经有了好几部法律,而有的部门一部都没有。这些部门对环保部门表示羡慕和钦佩,表示要加快立法。环保工作较早开展法治建设的选择是正确的,几十年来是法治撑住了环保的天空,打出了一片天地。如果说环保工作是靠宣传起家的话,那么环保工作是靠法治持家的。”

  为什么环保工作很早就重视法治建设呢?夏光说:“首先是因为环境质量是公共物品,容易遭到过度使用而出现公地悲剧,必须用强制性的规则划清开发和保护的边界,使之得到可持续利用。二是因为环保工作起步晚,权威低,无产业,只有依靠法律才能树起权威。三是当时环保工作缺乏经验,主要向国外取经,发现先进国家都是依靠法治来治理环境的。”

  党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对环境保护、生态文明建设无疑具有重要的指导作用。过去这些年来有两大势头随着经济发展而增长得很快:一是领导者个人的决策指挥权力很大,一些地方或部门领导人仅凭个人意愿就拆除古迹、毁掉良田、牺牲环境,造成自然资产的巨大浪费。二是各种大小资本的开拓能量很大,超越法律法规边界使用环境容量和生态资源,造成的污染和破坏触目惊心。在夏光看来,党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,就是要约束权力和节制资本,把各种资源开发和经济发展活动都关进包括环保法律法规在内的制度笼子里,特别是明确规定要把领导干部干预法治的情况记录下来追责,这对生态文明建设和环境保护工作都具有强大的杠杆撬动作用。

  中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长、中国科学院可持续发展战略研究组组长王毅认为,四中全会强调全面推进依法治国,与三中全会提出用制度保护生态环境一脉相承。法律是最核心的制度安排,我们必须依靠法律来保护生态环境,依靠法律规范行为、节约资源、防治环境污染、恢复生态系统服务功能、不断提高环境质量。

  通过科学立法、民主立法,构建权利公平、机会公平和规则公平的环境法治体系

  目前我国正在进入改革的深水区、矛盾多发期,利益诉求多元化。在环境保护方面更是如此,既有企业与老百姓之间的矛盾,也有区域与区域之间的矛盾,而化解矛盾,减少风险的一条重要途径就是构建一个体现权利公平、机会公平和规则公平的环境法治体系。

  四中全会提出加强重点领域立法,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。环境法治如何才能通过科学立法、民主立法,体现权利公平、机会公平和规则公平?

  法律,治国之重器;良法,善治之前提。生态环境日益恶化让越来越多的人希望在环境治理中发挥法律保障机制的作用。但是,环境立法质量不高、环境法律实施机制不健全这两大问题却极大地削弱了这一作用。

  “开门立法和改变立法模式是保障环境立法科学和民主的前提。”国务院发展研究中心资源与环境所副所长常纪文介绍说,环境立法在实践中没有得到很好的执行,主要是因为立法的科学性和民主性不够。立法只有充分尊重民意,法律才能得到人民的遵守。一方面就是环境立法要充分听取老百姓和利益相关方的意见,另一方面立法模式也要有创新之处。为了防止立法被利益部门绑架,提出有立法权的人大主导立法工作的体制机制。比方说,有很多法律可以由国务院法制办或者全国人大进行调研,组织执法检查,发现问题去起草新的法律或修订法律,必要时可以由各相关部门或者地方提供一些支持,但是不能依靠相关部门和地方。

  王毅也表达了相同的看法:“环保法律的制订和起草方式需要进行改革,应充分发挥全国人大的立法作用,特别是与群众密切相关的环境保护法律的制订更需要进行开门立法,完善咨询和参与过程。”

  人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。四中全会明确人民的法治主体地位,这是法治思维的一大突破。常纪文认为,在环境立法方面,下一步应当细化所有环保法律实施主体的权利和义务,包括职责清晰的结构体系,使其具有可操作性。

  目前我国公众的环境意识还处在较为初级的层次。环保问题不同于其他问题,不仅需要每个人关注自己周边的环境,更要通过个体的行动和付出为公众谋福利。王毅建议,要通过宣传、教育和法律规范,不断提高公众的环境意识。

  当绿色消费、低碳出行能够成为一种社会时尚,那样环境意识才有可能从口头变为行动,从被动走向自觉。

  建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,推行地方党政同责制度建设,使地方党委切实履行责任

  法律不是凭空想象的产物,而来自现实需要,环境法律更是如此。自1979年《环境保护法》诞生以来,经过三十多年的发展,我国已经形成了较为完善的环境法律法规体系。但是,土壤污染、环境安全及生态红线等方面立法还存在一些欠缺,尤其在大气污染方面,针对雾霾的治理缺乏有力的法律保障。有的需要制订的新的法律,有的需要对现有法律进行修改。

  在中国的法治体系内,有3套规则体系:一类是党内法规和规范体系,一类是国家的立法和规范体系,一类是社会自治规则体系。四中全会指出,不仅要加强对政府的依法行政的考核,还要提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

  在采访中,业内专家一致表示,环境保护之所以在一些地方搞不好,就是因为政府重视,地方党委不重视。四中全会提出,各级政府必须在法治轨道上开展工作,同时强化对行政权力的制约和监督,完善纠错问责机制。这就意味着环保法律法规的实施不仅纳入到政府官员的考核体系之中,还纳入到党委的考核体系中,必将有利于环境保护法律法规的实施。下一步,应当加强机制建设,防止制度被搁置或者空置。

  一些业内专家提出,当前一项重要的工作任务是,借鉴安全生产的党政同责体制建设的经验,在环境保护等民生领域推行地方党政同责制度建设,使地方党委切切实实地履行自己的领导责任,从过去片面强调GDP的政绩观和依靠要素投入拉动的发展观,转向充分认识发展与保护的辩证关系和“五位一体”的总体布局,树立起建设生态文明的执政理念。

  我国目前的环境保护法律法规主要规定了政府在环境监督管理方面的权力,而对政府责任的相关规定比较原则化。其他环保法律即使有零星的政府责任条款,也较为抽象,失之笼统,且缺乏问责机制。

  正如北京师范大学法学院教授冷罗生所言:“对地方政府的行为缺乏实质性的约束力。”四中全会提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过此措施,可以把权力关进制度的笼子,遏制权力腐败的蔓延。

  “必须建立重大决策的程序机制和重大决策终身追究机制,并把环境保护纳入其中。只有这样才有利于官员在任的时候考虑决策可能产生的后果,防止不科学的决策给社会和环境造成不良影响。”常纪文说。

  落实好新修订的《环保法》的基本原则和各项制度是今后环境保护法治实践中面临的挑战

  今年4月,全国人大常委会通过了新修订的《环境保护法》,这为我国在新的发展背景下推进环境保护工作奠定了良好的法律基础,是构建生态文明制度体系的重要一步。

  新修订的《环保法》不仅增加了推进生态文明建设有关内容,而且进一步明确了政府、企业和公众的权利与义务,调整了公益诉讼主体范围,提出和完善了生态补偿、排污许可证、联防联控、公众参与、按日处罚等制度,对依法推进生态文明建设和强化环境保护工作,具有重要意义和引领规范作用。

  正如王毅所言,落实好新修订的《环保法》的基本原则和各项制度才是我们今后环境保护法治实践中面临的真正挑战。

  在王毅看来,当务之急是更好地落实新修订的《环保法》所规定的原则和各项制度。比如,在正在和即将修订的《大气污染防治法》和《水污染防治法》的过程中,将新修订的《环保法》提出的各相关制度具体化。并在其执行一段时间后,进行动态完善,与时俱进。

  减少行政权力的司法干预,探索建立检察机关提起公益诉讼制度

  过去在司法实践中,不乏权力过度干预司法的先例,“权大于法”还是“法大于权”的质问时常可闻。四中全会提出,要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

  业内专家指出,四中全会提出探索设立最高人民法院的巡回法庭、跨行政区划的法院和检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼等新的机构设置和制度框架,一方面打破司法机构的“地方性依附”,另一方面则使目前正在推进的针对环境污染、生态破坏等的公益诉讼增添了可操作性,很有可能成为下一步司法改革的着力点。

  环境公益诉讼是环境保护的重要法律武器,我们已经在这些方面进行了一些制度设计,司法实践也取得了一定的成效,但是仍不尽人意。环境公益诉讼步履维艰,特别是在行政机关因不作为成为环境诉讼对象的时候,一般社会团体和社会成员难以与之相抗衡。

  山东理工大学法律事务室主任、教授马志忠认为,我国的检察机关在参与民事公益诉讼案件中已经做出了有益的尝试,但是缺少明确的法律规定,还处在一个探索阶段。四中全会明确提出了探索建立检察机关提起公益诉讼的制度,这不仅是强化检察机关履行法律监督职能的一般性规定,而且是关于公益诉讼方面的专门性规定,相信在四中全会之后很快会形成相关的法律规范,对公益诉讼主体、公益诉讼对象、公益诉讼范围、公益诉讼程序等方面作出规定,我们相信,检察机关提起公益诉讼的法律制度,将会在环境公益诉讼中发挥重要作用。

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